K referendu o ruských sankciách. Riziko demokracie a potreba odvahy

^{Foto: ilustračné, www.gettyimages.com}

V pochybnostiach by mal byť výklad v prospech konania referenda, a nie v neprospech. Vyžaduje to rešpekt k ľudu ako nositeľovi suverénnej moci, ako aj frekvencia referend na Slovensku.

Prezident SR momentálne posudzuje formálnu aj materiálnu stránku petície, ktorou sa občania našej republiky domáhajú vyhlásenia referenda s nasledujúcou otázkou: „Súhlasíte s tým, aby Slovenská republika neuplatňovala sankcie voči Ruskej federácii, ktoré škodia slovenským občanom, živnostníkom a aj podnikateľom?“ Niekoľko právnikov sa k tejto otázke už vyjadrilo (tu a tu) so záverom, že o takejto otázke sa referendum konať nemôže.

Na ich argumenty by som sa rád pozrel bližšie a pokúsil sa ich vyvrátiť. Cieľom je, aby si čitateľ a účastník verejného diskurzu vybral, ktorá argumentácia je presvedčivejšia. Dopredu predznamenávam, že podľa môjho názoru ústavnoprávne podmienky pre vyhlásenie referenda v právnej úprave a judikatúre Ústavného súdu nediskvalifikujú túto referendovú otázku a referendum by mal prezident vyhlásiť bez toho, aby sa musel obracať na Ústavný súd.

Rozpor referendovej otázky s ústavou?

Môj kolega a priateľ M. Giba má názor, že referendová otázka je v rozpore s ústavou, konkrétne s čl. 1 ods. 2 a čl. 7 ods. 2 a z tohto dôvodu sa referendum nemôže konať. Vec sa však má tak, že ani z ústavy, ani z judikatúry Ústavného súdu nevyplýva, že referendum nemôže byť v rozpore s ústavou či ústavnými zákonmi. Ústava v čl. 93 ods. 3 predpokladá, že referendum sa nemôže konať o daniach, odvodoch, štátnom rozpočte a ľudských právach a slobodách. Ústavný súd v rozhodnutí PL. ÚS 24/2014 napísal, že aj o ľudských právach sa referendum konať môže, ak sa štandard ochrany práv a slobôd neznižuje. Ústavný súd predmet referenda rozšíril.

Naopak, v rozhodnutí PL. ÚS 7/2021 Ústavný súd napísal, že referendum sa nemôže konať, ak by bolo v rozpore s takzvaným materiálnym jadrom ústavy. V skratke ide o princípy ústavy, ktoré sú nemeniteľné (ani parlament ich zmeniť legálnou cestou nemôže) a medzi takéto v konkrétnom rozhodnutí Ústavný súd zaradil všeobecnosť právnych noriem a princíp deľby moci. Avšak nikde v odôvodnení neuviedol, že s ostatnými článkami ústavy či ústavného zákona referendum musí byť referendum v súlade.

Tento záver je aj logický. Ak by sme na chvíľu pripustili, že referendum nemôže byť v rozpore s ústavou a ústavnými zákonmi, tak by sme vylúčili prakticky akékoľvek referendum. Napríklad otázka ste za to, aby sa počet poslancov NR SR znížil zo 150 na 100 by bola v rozpore s ústavou, podobne aj otázka presunu hlavného mesta z Bratislavy do Zvolena. Teda referendum by mohlo byť len o veľmi nepodstatných či technických otázkach, ktoré sú na zákonnej úrovni. Právna sila referenda, ktoré je na úrovni ústavy, by sa nemohla uplatniť.

Z tohto pohľadu sa teda treba pozerať aj na prípadný rozpor súčasnej referendovej otázky s čl. 1 ods. 2 či čl. 7 ods. 2 ústavy. Ani pri najkreatívnejšom výklade nie je možné prísť k záveru, že záväzky Slovenska, ktoré máme rešpektovať, patria do materiálneho jadra ústavy. Jednak toto ustanovenie nebolo v čase prijatia súčasťou ústavy a podľa názoru Ústavného súdu len tie právne normy, ktoré boli pri zrode našej ústavy, môžu patriť do materiálneho jadra. Tento (originalistický) argument je slabý a nesprávny, a preto ponúkam ďalšie a podľa mňa dôležitejšie argumenty.

Čl. 1 ods. 2 ústavy je blanketovou normou – odkazuje na všeobecne poňaté záväzky Slovenska, ktoré pre nás vyplývajú z členstva v rôznych medzinárodných organizáciách. Okruh týchto záväzkov je neurčitý a nekonečný. Právna sila normy čl. 1 ods. 2 je tak oslabená v dvoch významoch. Po prvé, neponúka ucelený obraz, ktoré konkrétne záväzky má v zmysle ústavy Slovensko rešpektovať. Po druhé, tieto záväzky v zmysle ústavy nemajú žiadnu hierarchiu. Záväzkom Slovenska môže byť transponovať smernicu EÚ o traktoroch. Asi ťažko by sme povedali, že regulácia o traktoroch je v zmysle nášho ústavného poriadku tak dôležitá, že by sa o nej referendum konať nemohlo. Nehovoriac o tom, že medzi záväzky môžu patriť aj rôzne odporúčania stoviek inštitúcií, ktorých je SR členom. Nikto na Slovensku nie je v stave poskytnúť presný zoznam záväzkov Slovenska v tejto oblasti.

Ďalším argumentom pre nemožnosť vztiahnuť čl. 1 ods. 2 ústavy k referendu je eliminácia referenda o členstve v rôznych organizáciách. Ak by sme znova len na sekundu pripustili, že referendum sa nemôže konať o záväzkoch Slovenska vyplývajúcich z medzinárodného práva, tak by sa referendum o vystúpení Slovenska z medzinárodných organizácií konať nikdy nemohlo. Pretože záväzkom SR je byť členom medzinárodnej organizácie a podporovať ju, nie z nej vystupovať. Takýto záver je absurdný: účasť v medzinárodných organizáciách je proces, ktorý sa musí dať zvrátiť, ak benefity, ktoré pre Slovensko z členstva vyplývajú, prestanú prevažovať nad záväzkami alebo povinnosťami. Dokonca aj bez takejto kalkulácie je možné z každej medzinárodnej organizácie či záväzku vystúpiť, a to aj svojvoľne – ak to bude v súlade s vôľou ľudu či štátnych orgánov, ktoré prijímajú relevantné rozhodnutia. To je demokracia.

Z týchto dôvodov si myslím, že čl. 1 ods. 2 ústavy nie je relevantný v celej diskusii o referendovej otázke.

Druhý referenčný bod je čl. 7 ods. 2 ústavy, keďže podľa niektorých by referendová otázka bola v rozpore s týmto článkom, pretože nariadenie EÚ má prednosť pred zákonom. A tu sa dostávame k dôležitému bodu – čl. 7 ods. 2 postuluje prednosť práva EÚ pred zákonmi, a nie pred ústavou či ústavnými zákonmi. Ústavný súd sa síce vyjadril, že právo EÚ má prednosť pred ústavou, ale limitom výkladu je jeho text. Ak ústavodarca výslovne neuvedie prednosť práva EÚ pred ústavou, z pohľadu slovenského ústavného práva má ústava prednosť. Je to tak z viacerých pragmatických dôvodov, ktoré Ústavný súd nepostrehol, respektíve sa neinšpiroval kolegami z nemeckého ústavného súdu, španielskeho ústavného súdu, francúzskej ústavnej rady, českého ústavného súdu, talianskeho ústavného súdu, dánskeho najvyššieho súdu, poľského ústavného tribunálu (do roku 2016) a zoznam by mohol pokračovať.

Podstatou týchto argumentov je, že právo EÚ má účinky v členských štátoch len na moci ústavy. Ak by právu EÚ ústava nepriznávala moc a pôsobenie, je z pohľadu ústavného práva Slovenska nepodstatné, čo hovorí Súdny dvor EÚ. Pretože právo EÚ je autonómne a nezávislé od národného práva. Teda podmienkou platnosti a účinnosti práva EÚ na Slovensku nie je právo EÚ či rozsudok Súdneho dvora, ale slovenská ústava. Tá určuje miesto v hierarchii právnych predpisov. Bolo by nelogické, aby sa ústava zriekla svojej nadradenosti voči medzinárodnému právu (vrátane práva EÚ).

Po druhé, EÚ koná len v tých oblastiach, ktoré na ňu preniesli členské štáty. Ide o delegáciu právomocí. EÚ nemá žiadne vlastné (pôvodné) kompetencie okrem prenesených zo strany členských štátov. Ak koná mimo prenesených právomocí, koná ultra vires a právny akt EÚ je neexistuje bez ohľadu na to, ako by sa volal a ktorá inštitúcia EÚ by ho vydala. Nadradenosť ústavy nad právo EÚ znamená, že výkon právomocí EÚ je kontrolovaný zo strany národných orgánov a ústavného súdu, či EÚ ešte stále koná v hraniciach, ktoré na ňu preniesli členské štáty. Jednoducho kontrola je potrebná.

A po tretie, vo federáciách platí, že národná identita členských štátov nemôže zaniknúť v projekte užšej integrácie. Povedané inak, nadštátna entita (EÚ) nemôže popierať rôznorodosť, ktorá v členských štátoch existuje, predovšetkým v oblasti kultúry, jazyka, základov spoločnosti, rodinného práva, etiky alebo morálky.

A kvôli tomuto všetkému väčšina ústavných súdov v EÚ prišla k záveru, že uvedené je nevyhnutné vo vzťahu k EÚ kontrolovať, pretože nikto si nezaslúži absolútnu dôveru.

V tomto kontexte je nutné vnímať aj výsledok platného referenda. Ak je referendum úspešné, vytvára pravidlo ústavy, ktoré je nadradené nad akékoľvek nadnárodné právo vrátane práva EÚ. Iste, v tomto konkrétnom prípade by úspešné referendum nezrušilo sankcie EÚ voči Rusku, ale prinútilo by orgány verejnej moci konať tak, aby sa na území Slovenska tieto sankcie neuplatňovali bez ohľadu na to, čo hovorí právo EÚ a naše medzinárodnoprávne záväzky.

Je referendová otázka naformulovaná jasne?

Dôležitým argumentom v celej diskusii je jasnosť referendovej otázky. Ako bolo napísané, výsledkom úspešného referenda je právna norma. Aby tá mohla byť záväzná a vykonateľná, musí byť jasná. Niektorí kolegovia vyjadrili pochybnosti, či tomu tak skutočne je.

Prvý okruh nejasností sa týka toho, komu je norma určená? V tomto smere je referendová otázka jasná – referendom majú byť viazané len orgány Slovenskej republiky a išlo by o všetky orgány vrátane exekutívy, legislatívy či súdnej moci. Naopak, slovenské súkromné fyzické a právnické osoby by neboli referendom dotknuté a mohli by ďalej sankcie uplatňovať, ak by sa tak rozhodli (napríklad nedodávať tovar do Ruska a tak ďalej).

Druhý okruh nejasností sa vzťahuje na to, voči komu nemajú byť sankcie uplatňované. Odpoveď je znova zrejmá z referendovej otázky – je to Ruská federácie a jej štátne orgány. Takže sankcie voči ruským občanom a ruským súkromným firmám (bez účasti ruského štátu) by znovu v zmysle referenda zostali v platnosti.

Tretí okruh nejasností pojednáva o sankciách, ktoré škodia. Tu je namieste dať do popredia momentálnu situáciu, pretože to, či sankcie škodia alebo nie, nie je určené raz a navždy. Sankcie, ktoré občanom, živnostníkom a podnikateľom dnes škodia, zajtra im môžu byť na prospech a opačne. Vyhodnocovanie škodlivosti či prospechu sankcií by robili konkrétne štátne orgány na úseku svojej pôsobnosti v konkrétnom čase.

A asi najpálčivejšia otázka je, čo majú slovenské štátne orgány robiť, ak by referendum bolo platné a úspešné. V tomto smere referendová otázka predstavuje finálnu normu – stav, ktorý sa má dosiahnuť: neuplatňovanie sankcií na území Slovenska, ktoré škodia občanom, živnostníkom a podnikateľom. Z tohto pohľadu by bolo záväzkom všetkých štátnych orgánov konať tak, aby sa stav čo najlepšie podarilo dosiahnuť. Napríklad zástupcovia Slovenska v inštitúciách EÚ by nemohli hlasovať za predĺženie sankcií; parlament by prijal právnu úpravu, ktorá by pomáhala občanom, podnikateľom a živnostníkom napríklad opätovne nadväzovať kontakty s ruskými štátnymi orgánmi; orgány exekutívy by nemohli vymáhať sankcie podľa zákona č. 289/2016 Z. z., ktoré sa majú uplatniť, ak by niektoré osoby porušovali sankcie stanovené nadnárodnými organizáciami a podobne.

Tým, že referendová otázka nie je dostatočne konkrétna, by vyššie spomínané konanie určite naplnilo účel referenda. Každý by si vedel predstaviť efektívnejšie a jednoznačnejšie formulovanie otázky. Ale treba brať do úvahy inštitút referenda, ktoré iniciujú občania, a nie školení legislatívci. Vyžadovať od referendovej otázky detailný popis, ako sa má pristúpiť k sankciám, by na Slovensku zvládlo len málo legislatívcov. Stačí sa pozrieť, ako krkolomne a pre bežného človeka až nepochopiteľne sú formulované nariadenia EÚ, ktoré sankcie voči Rusku zavádzajú. Ide o stovky strán komplikovaného a technického jazyka, ktorý je pre bežného človeka (aj právnika) nezrozumiteľný.

Referendum nie je legislatívna činnosť, ale len podobná činnosť zákonu, ako trefne uvádza Ústavný súd v PL. ÚS 7/2021. Ak iniciátori zistia, že si predstavovali niečo iné, tak zorganizujú ďalšie referendum a precíznejšie sformulujú otázku. V tomto konkrétnom prípade by štátne orgány konali racionálne s cieľom naplniť vôľu ľudu vyjadrenú v otázke.

Ako paralelu možno spomenúť referendum o vystúpení Slovenska z EÚ. Rovnako by išlo o finálnu normu a všetky orgány verejnej moci by museli konať tak, aby sa vôľa ľudu prejavená v referende zmaterializovala – aby Slovensko z EÚ (či inej organizácie) vystúpilo. A to aj za cenu veľkých finančných strát v štátnom rozpočte či dokonca bankrotu.

Testom jasnosti otázky je v judikatúre Ústavného súdu dostatočne určité pravidlo. Príklady, ktoré uvádzajú kolegovia, sú nepochybne presnejšie a konkrétnejšie. Domnievam sa, že aj súčasná podoba referendovej otázky by vytvorila dostatočne určité pravidlo, a teda by test Ústavného súdu zvládla.

Navyše, v pochybnostiach by mal byť výklad v prospech konania referenda, a nie v neprospech. Vyžaduje to rešpekt k ľudu ako nositeľovi suverénnej moci, veľmi vysoký počet podpisov pod referendovú otázku, ktorý vyžaduje časové a finančné nasadenie petičného výboru, a nakoniec aj frekvencia referend na Slovensku. Ak už „raz za uhorský rok“ sa chce ľud k niečomu vyjadriť, nemali by sme mu brániť právnickými kľučkami. V konečnom dôsledku, právo či ústava je pre ľud, nie pre právnikov či sudcov.

Na záver

Na základe argumentácie som dospel k záveru, že konaniu referenda nebránia žiadne ústavnoprávne otázky a prezident môže referendum vyhlásiť. Tu sa už končí úvaha o práve a slovenskej ústave.

Referendum o tak citlivej otázke má však aj rovinu politickú, ktorá je dôležitejšia ako argumenty práva – ustál by prezident a slovenské štátne orgány politický, mediálny či právny tlak zo strany EÚ, iných členských štátov alebo médií? Nehrozili by Slovensku sankcie za takéto referendum?

Odvaha sa neposudzuje v pokoji, ale vtedy, keď ide o všetko. Navyše, keď demokracia znamená aj riziko, že si ľud vyberie zle. Malý záblesk demokracie v EÚ by za to riziko však stál, pretože tlakový hrniec raz môže explodovať…

zdroj: standard.sk